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    “無防滲漏措施的坑塘溝渠”存貯廢水是否等同于“滲坑”排污?
    發布時間:2021.03.29    新聞來源:中國環境報   瀏覽次數:
          利用“滲坑”排放水污染物歷來是生態環境行政執法查處的重點,更是刑法打擊的對象。我國《環境保護法》、《水污染防治法》及有關司法解釋中,均規定禁止企業事業單位利用滲坑排污。但立法上卻并沒有賦予“滲坑”以清晰的法律含義。

          2014年公安部、原環境保護部等五部委聯合印發《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》),其中第五條第三款首次規定了“滲坑”的定義,即滲坑是指無防滲漏措施或起不到防滲作用的、封閉或半封閉的坑、池、塘、井和溝、渠等。這一定義并非法律解釋,雖對統一環境行政執法口徑起到了重要作用,卻與《水污染防治法》的現行規定存在一定沖突。

          現行《水污染防治法》中不僅規定了“滲坑”的定義,而且對“無防滲漏措施的坑塘、溝渠”也做了定義,兩個法律條文先后并列,立法表述明顯不同?梢,立法上“滲坑”與“無防滲漏措施的坑塘溝渠”并不能畫等號,而《暫行辦法》對滲坑進行的擴大解釋,必然導致實踐中的認定爭議。


          例如,某選礦企業在20世紀70年代經批準在廠界內建設沉淀池及其不透水水壩,沉淀池及壩內積存的廢水回用于選礦生產不外排,塘壩無外排口,廢水回用選礦后經處理從總排口達標排放。企業2004年的環評文件及其批復中確認了此項生產設施。塘壩最近的地下水監測井水質自行監測也始終達標。2020年,當地生態環境部門到企業現場檢查后認定,此塘壩內四周無防滲漏措施,屬于滲坑,并在塘壩內選礦水回水池的進水口兩端進行檢測。檢測報告顯示,廢水中的部分重金屬輕微超標。據此,生態環境部門依據《水污染防治法》關于利用“滲坑”排污逃避監管的規定,對這家企業作出了罰款六十萬元的處罰,并將案卷移送公安機關,遂生爭議。此案中,生態環境部門將“無防滲漏措施的坑塘溝渠”存貯廢水等同于“滲坑”排污。

          為此,筆者認為,有必要從立法沿革、法律責任和行為目的等方面,對“滲坑”與“無防滲漏措施的坑塘溝渠”這兩種情形導致的違法行為作出具體區分。

    利用“滲坑”排污與利用“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”輸送和存貯廢水,立法區分始終存在

          從立法條文來看,“滲坑”與“無防滲漏措施的坑塘溝渠”的差異在我國1984年首部《水污染防治法》中就已經存在,并且延續至今。

          1984年《水污染防治法》第五章防止地下水污染部分,第三十二條規定“禁止企業事業單位利用滲井、滲坑、裂隙和溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物”。緊接著第三十三條則規定“在無良好隔滲地層,禁止企業事業單位使用無防止滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物”。這是我國首次立法區分“滲坑”和“無防止滲漏措施的溝渠坑塘”。

          尤應注意的是,在最初的立法中立法者考慮了我國不同地區的地質結構差異,對“無防止滲漏措施的溝渠坑塘”設定了“無良好隔滲地層”的前提。有無良好隔滲地層的考量說明立法者關注的是防止地下水污染,而非土壤污染。如地層隔滲良好,并不完全禁止“無防止滲漏措施的溝渠坑塘”輸送和存貯污水和其他廢物。換言之,滲坑所在的地層是不能隔滲的,地表水會通過“滲坑”滲入地下并污染地下水體;而有良好隔滲地層的坑塘溝渠,由于地層結構本身具有隔滲作用,即使沒有防止滲漏的措施,也不妨礙輸送和存貯污水和其他污染物。

          1996年,我國對1984年《水污染防治法》進行了修正。但其中關于“滲坑”和“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”的表述與1984年立法完全一致,未作修改。

          2008年,我國《水污染防治法》重新修訂,有關“滲坑”的第三十五條仍與1984年的規定一致。但第三十六條則修改為“禁止利用無防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物”。刪除了“無良好隔滲地層”的立法表述。這意味著不再考慮有無隔滲地層,只要利用“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”輸送和存貯廢水就被禁止。這一修改無疑加大了水環境保護的力度。但從兩個條款并列規定來看,法律仍將利用“滲坑”排放和傾倒廢水及其他廢棄物與利用“無防滲漏措施的坑塘溝渠”輸送和存貯廢水相區別,并且規制的重點從“有無隔滲地層”轉移到了行為目的的區別。

          為更嚴格地保護生態環境,2017年我國《水污染防治法》被再次修正。其中第三十九條對“滲坑”排污進行了立法限縮,規定“禁止利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞,私設暗管,篡改、偽造監測數據,或者不正常運行水污染防治設施等逃避監管的方式排放水污染物”。第四十條則對采取防滲措施防治污染地下水的要求進行了立法擴展,增加了第一款和第二款:要求化學品生產企業以及工業集聚區、礦山開采區、尾礦庫、危險廢物處置場、垃圾填埋場等的運營、管理單位和加油站等的地下油罐,應當采取有效的防滲漏措施,進行地下水監測,而第三款關于“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”的規定未作修改,仍與2008年第三十六條表述一致。

          此次修正再次從行為目的上,凸顯出利用“滲坑”排污與利用“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”輸送和存貯廢水的差別:

          首先,將利用“滲坑”排污限縮為排放水污染物,而不再包括其他廢棄物。故此,從2017年立法修正后,第三十九條的“滲坑”排污專指排放水污染物,而向水體排放、傾倒可以產生水污染物的其他廢棄物(比如爛菜葉等生活垃圾)時,就不能按照本條認定。

          其次,將違法行為限縮為排放,不再包括傾倒。這里的排放是廢而不用、棄置不管,即將水污染物外排至自然環境于不顧。判斷外排至自然環境,應以國家法律、行政法規和現行標準為標準。我國當前已經發布實施的諸多行業排放標準,如《鉛、鋅工業污染物排放標準(GB 25466—2010)》、《石油煉制工業污染物排放標準(GB 31570-2015)》、《電池工業污染物排放標準(GB 30484-2013)》等,均明確規定了企業邊界。一旦企業的水污染物排放至企業邊界外的自然水體,則屬于排放至自然環境的行為。與地表水具備一定的納污能力不同,地下水的環境容量極為有限,企業排放水污染物應防止污染地下水。因此,一旦企業排放的水污染物污染了地下水體,則無論是否超越企業邊界,同樣屬于排放并污染自然環境的行為。

          第三,“滲坑”排污被明確定性為以逃避監管的方式排放水污染物,具有明顯的主觀過錯,即明知利用“滲坑”排放污水可實現逃避監管的結果,而行為人希望或放任這一結果的發生。而利用“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”輸送和存貯廢水的行為,法律強調的是“防止滲漏措施”的有無和輸送及存貯廢水的行為。不同違法行為的性質差異明顯。

    隨著立法的不斷嚴格,兩者法律責任的差異也越來越大

          1984年首部《水污染防治法》中雖然立法區分了利用“滲坑”排污和利用“無防滲漏措施的坑塘溝渠”輸送和存貯廢水這兩種行為,但在法律責任部分卻未作區分,也未做具體規定。

          1996年修正的《水污染防治法》沿用了1984年立法規定,但在這部法的實施細則部分對兩種行為的處罰僅為“可以處”罰款,其中利用“滲坑”排污的罰款最高僅為五萬元,利用“無防滲漏措施的坑塘溝渠”輸送和存貯廢水的罰款最高僅為兩萬元。

          2008年修訂后的《水污染防治法》仍將這兩種行為規定于一個法律責任條款中,但增加了限期采取治理措施,消除污染,處以罰款,以及逾期不采取治理措施的代履行措施。在具體罰款額度上,利用“滲坑”排污的,處五萬元以上五十萬元以下的罰款;利用“無防滲漏措施的坑塘溝渠”輸送和存貯廢水的,處兩萬元以上二十萬元以下的罰款!皾B坑”排污的處罰開始加重。

          2014年《環境保護法》第六十三條將利用“滲坑”逃避監管排污的行為,作為予以行政拘留的違法行為之一。2013年和2016年,“兩高”兩度發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》,均確認利用“滲坑”逃避監管排污的行為屬于污染環境罪的行為之一。而利用“無防滲漏措施的坑塘溝渠”輸送和存貯廢水的行為,既不屬于行政拘留處罰的行為,也不屬于環境犯罪追究刑事責任的對象,而是一般違法行為。

          2017年修正的現行《水污染防治法》以法律責任分置的方式,再次區分了兩種行為的違法后果。其中第八十三條第三款規定,利用“滲坑”逃避監管排污的,由主管部門責令改正或者責令限制生產、停產整治,并處十萬元以上一百萬元以下的罰款;情節嚴重的,報經有批準權的人民政府批準,責令停業、關閉。而第八十五條第一款第9項則規定,利用“無防滲漏措施的坑塘溝渠”輸送和存貯廢水的,由主管部門責令停止違法行為,限期采取治理措施,消除污染,處十萬元以上一百萬元以下的罰款;逾期不采取治理措施的,環境保護主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理,所需費用由違法者承擔,情節嚴重的,報經有批準權的人民政府批準,責令停業、關閉。

          可見,與利用“無防滲漏措施的坑塘溝渠”輸送和存貯廢水的違法行為不同,我國自2013年開始,對利用“滲坑”逃避監管排污行為的懲處力度明顯加大,其不再是一般環境違法行為,而是最高可予追究刑事責任的環境犯罪行為,兩種行為的法律責任差異顯著。

    判斷是否違法,須以行為人是否主觀具有利用“滲坑”排放水污染物以逃避監管的故意為準

          根據現行法律規定,利用“滲坑”逃避監管排污的違法行為,就其客觀方面而言,首先,行為人須存在排放水污染物的行為。其次,行為人須利用“滲坑”排放了水污染物。其判斷依據是因滲漏污染地表水或者地下水的檢測結果。主觀方面而言,行為人須具有利用“滲坑”排放水污染物以逃避監管的故意。

          對于利用“無防滲漏措施的坑塘溝渠”輸送和存貯廢水的違法行為,從其客觀方面看,主要是水污染物的輸送和存貯行為,而不涉及排放行為。從主觀方面看,行為人所輸送和存貯的水污染物,并非棄之不用的排放,而是存在后續其他利用行為(如選礦回用、農田灌溉等)。雖然同樣屬于應被禁止的違法行為,但行為人畢竟不存在逃避監管排污的故意。

          至于利用“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”排放廢水的行為如何定性,至少應區分四種情況:第一種情況是“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”被證明就是“滲坑”,行為人有利用其排放污水逃避監管的故意,應按照利用“滲坑”逃避監管排污來認定;第二種情況是“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”被證明就是“滲坑”,但行為人主觀上沒有逃避監管的故意,不能認定為“滲坑”排污;第三種情況是“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”被證明不是“滲坑”,但行為人主觀上具有以逃避監管方式排放水污染物的故意,此時須結合水污染物的去向和地表水體及地下水體的檢測結果,對造成水體污染的,仍應以利用“滲坑”逃避監管方式排污來追究責任;第四種情況是“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”被證明不是“滲坑”,行為人主觀上也沒有逃避監管排放的故意,只是暫時存貯以便于后續利用,則不能認定為利用“滲坑”逃避監管排污,而應當認定為利用“無防滲漏措施的坑塘溝渠”輸送或存貯水污染物的行為。

          在前面的案例中,企業的沉淀池及溢流壩因建設年代久遠,防滲措施不健全。生態環境部門僅對水塘內的廢水進行了檢測,但并沒有證據證明水塘污染了自然地表水體或者地下水體,認定“滲坑”的客觀證據明顯缺失。而且,企業建設塘壩是經批復的,目的是為了選礦水的存貯和后續回用,選礦水不外排,塘壩內也沒有外排口,最近的下游地下水監測結果也達標,說明未造成地表水和地下水的污染,企業并沒有逃避監管排放廢水的故意。從主觀和客觀兩方面看,都不能按照利用“滲坑”逃避監管排污的規定予以處罰。而以利用“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”存貯廢水的違法行為來認定則更為恰當。

          應注意的是,如果行為人用來輸送和存貯廢水的坑塘溝渠“有防滲漏措施”,但欠缺防滲性能,實質上形成了“滲坑”排放的情形,此時,應就行為人的主觀過錯進行充分的調查取證。如行為人明知防滲設施性能欠缺或者已經造成污染地表水體或者地下水體的后果,卻希望或放任地利用這一溝渠坑塘以輸送或存貯廢水的方式掩蓋其排放目的的,仍應屬于逃避監管排污的行為。

          綜上,從我國《水污染防治法》的立法沿革看,有關“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”與“滲坑”的規定差異一直存在,雖未對二者賦予法律含義,但忽略行為目的且一律將“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”等同于“滲坑”,與現行法存在矛盾。隨著新《行政處罰法》的實施,行政執法中原有的“客觀歸責”原則已被修正。面對“無防止滲漏措施的坑塘溝渠”導致的違法行為,不能一刀切地都認定為“滲坑”排污,應當結合行為人的行為目的和是否具有逃避監管的主觀過錯,予以區別認定。
     
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